Государственное регулирование развития туризма в Российской Федерации подразумевает воздействие государства на деятельность хозяйствующих субъектов и рыночную конъюнктуру для осуществления нормальных условий функционирования рыночного механизма, реализации государственных социально-экономических приоритетов и выработки единой концепции развития туристской сферы. Новиков В.С. отмечает, что этот процесс включает в себя мероприятия по разработке государственной политики регулирования развития туризма на федеральном и региональном уровнях.

Принцип государственного регулирования туристской деятельности заключается в том, что государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики России, содействует развитию туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее функционирования, определяет и поддерживает приоритетные направления, формирует образ России как страны, благоприятной для туризма, и рекламирует его на международном уровне, а также осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров и турагентов. Схема формирования государственной политики на основе стратегического планирования развития туризма.

Система государственного регулирования туризма в Российской Федерации опирается на Федеральный закон от 24.11.1996 г. No 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации».

В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации, содействует туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее развития; определяет и поддерживает приоритетные направления туристской деятельности; формирует представление о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма; осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений.

Амирханова Е.А. выделяет основные принципы государственного регулирования туризма . Так, основными принципами государственного регулирования туризма и туристской индустрии (далее «государственное регулирование туризма») являются:

• 1) защита прав и охраняемых законом интересов граждан, в том числе обеспечение их безопасности при занятии туризмом;
• 2) развитие туризма и индустрии туризма как приоритетного направления государственной социально-экономической политики Российской Федерации;
• 3) формирование представления о Российской Федерации как о стране, благоприятной для развития туризма;
• 4) обеспечение устойчивого развития туризма на территории Российской Федерации;
• 5) согласованность, а также обеспечение баланса интересов населения регионов (территорий) Российской Федерации, туристов, посещающих данные регионы (территории), и субъектов туристской индустрии;
• 6) приоритетная поддержка малого предпринимательства в области туризма;
• 7) развитие конкуренции и недопущение монополизма на туристском рынке Российской Федерации;
• 8) гласность и открытость в разработке, принятии и применении мер государственного регулирования туризма;
• 9) обоснованность и объективность применения мер государственного регулирования туризма;
• 10) единство системы государственного регулирования туризма.

Государственная политика Российской Федерации в сфере туризма (туристская политика Российской Федерации) является составной частью социально-экономической политики Российской Федерации и включает в себя совокупность принципов норм, целей, задач, методов и приоритетов, которыми руководствуется государство в своей деятельности по развитию туризма и туристской индустрии в Российской Федерации.

Целью туристской политики Российской Федерации является обеспечение прав и свобод граждан Российской Федерации в области туризма посредством создания в Российской Федерации современной, высокоэффективной и конкурентоспособной туристской индустрии, способной удовлетворить потребности граждан в разнообразных и качественных услугах.

Туристская политика Российской Федерации строится на основе соблюдения общепризнанных принципов и норм международного права и обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации.

Государственное регулирование туризма в Российской Федерации решает следующие основные цели в условиях обостряющейся конкуренции на мировом рынке туризма (ст. 4 ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»):

• ?обеспечение права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий;
• ?охрана окружающей среды;
• ?создание условий для деятельности, направленной на воспитание, образование и оздоровление туристов;
• ?развитие туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при совершении путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан Российской Федерации, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия.

Приоритетными направлениями государственного регулирования туристской деятельности являются поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма. Государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляется путем:

• - определения приоритетных направлений развития туризма в Российской Федерации;
• - нормативного правового регулирования в сфере туризма;
• - разработки и реализации федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма;
• ?содействия в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;
• - защиты прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности;
• - содействия кадровому обеспечению в сфере туризма;
• - развития научных исследований в сфере туризма;
• - стандартизации и классификации объектов туристской индустрии;
• - формирования и ведения единого федерального реестра туроператоров (далее также реестр);
• - информационного обеспечения туризма;
• - создания благоприятных условий для развития туристской индустрии;
• - оказания государственных услуг в сфере туризма;
• - взаимодействия с иностранными государствами и международными организациями в сфере туризма, в том числе через представительства федерального органа исполнительной власти в сфере туризма за пределами Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации непосредственно или через специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти Российской Федерации осуществляет государственное управление туризмом в Российской Федерации.

Государственное регулирование туризма осуществляется посредством:

• ?установления порядка создания и деятельности органов государственной власти Российской Федерации, уполномоченных осуществлять государственное управление туризмом в Российской Федерации;
• ?установления общих правил осуществления различных видов предпринимательской и иной экономической деятельности субъектов туристской индустрии и осуществления контроля и надзора за ее осуществлением;
• ?установления особенностей создания, реорганизации и ликвидации субъектов туристской индустрии;
• ?лицензирования туроператорской и турагентской деятельности;
• ?технического регулирования в сфере туристской индустрии, а также иного обеспечения безопасности предпринимательской деятельности в области туризма для граждан, общества и государства;
• ?разработки и реализации целевых, инвестиционных и других программ, концепций и проектов в области туризма;
• ?налогового регулирования;
• ?таможенных, валютных, миграционных, санитарно-эпидемиологических формальностей (туристские формальности);
• ?государственной поддержки приоритетных видов туризма и деятельности субъектов туристской индустрии;
• ?государственного протекционизма;
• ?информационного обеспечения туризма;
• ?статистического наблюдения в области туризма и туристской индустрии;
• ?установления квалификационных требований к подготовке кадров в области туризма;
• ?защиты прав и интересов участников отношений в области туризма и туристской индустрии;
• ?иных мер экономического и административногохарактера, в том числе предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

В условиях обостряющейся конкуренции на мировом рынке туризма выдвигаются программы развития туризма в Российской Федерации.

Для развития туризма в Российской Федерации разрабатываются стратегии, концепции развития туризма, а также целевые, адресные, инвестиционные и другие программы и региональные программы развития туризма.

Программы развития туризма могут носить краткосрочный (до 3 лет), среднесрочный (3-5 лет) и долгосрочный характер (10-15 лет).

Основные составляющие программы включают обоснование ее разработки, цели, задачи, сроки реализации, систему программных мероприятий, ресурсное обеспечение, механизм реализации и контроля и ожидаемые социально-экономические результаты.

В программах предусматривается:

• 1. Создание условий для развития и обновления материально-технической базы туризма, в том числе посредством бюджетного инвестирования, предоставления субсидий и субвенций юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, занимающимся развитием внутреннего и въездного туризма.
• 2. Определение приоритетных направлений развития туризма в Российской Федерации (субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях и т.д.) и повышение эффективности использования существующей материально-технической базы туристской индустрии.
• 3. Разработка и внедрение нормативных правовых актов в области туризма и деятельности субъектов туристской индустрии.
• 4. Проведение налоговой, инвестиционной и ценовой политики, стимулирующих развитие внутреннего, социального и въездного туризма.
• 5. Расширение межотраслевой и межрегиональной координации в области туризма, а также контактов с иностранными государствами.
• 6. Научное и информационное обеспечение туризма.
• 7. Поддержка малого предпринимательства области туризма;
• 8. Создание условий для профессиональной подготовки и повышения квалификации работников, занимающихся обслуживанием туристов.
• 9. Развитие социального, самодеятельного и других видов туризма.

Российская туристская отрасль в последние годы оказалась в центре всеобщего внимания. Последнее время на российском рынке появляется все больше компаний, работающих в области туризма: на данный момент их количество достигает 9000, хотя фирм, в действительности работающих в этом сегменте российской экономики, намного меньше -около 6000. Из них чуть больше 30 компаний реально контролируют рынок, каждая из них обслуживает более 5000 туристов в год. По данным Российского союза туриндустрии (РСТ), ранее известного как Российская ассоциация туристских агентств (РАТА), это одна из наиболее прибыльных отраслей российской экономики: по результатам деятельности за 2010года прибыль предприятий туризма увеличилась в 2,2 раза по сравнению с 2008 годом .

Однако ситуация в отрасли по-прежнему является критической. Во-первых, на российском туристском рынке работает слишком много мелких фирм, предоставляющих услуги низкого качества и не имеющих представления о стандартах сервисной индустрии, принятых во всем мире. Это является следствием общего состояния индустрии гостеприимства в России.

В государственном управлении индустрией туризма России принимают участие координирующие органы, такие как Президент РФ, Правительство РФ, органы отраслевой и межотраслевой компетенции и государственные органы власти субъектов Российской Федерации.

Система управления туризмом в Российской Федерации представлена в Приложении Б.

Президент Российской Федерации занимает в системе государственных органов особое положение. Конституция РФ возлагает на него задачу обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными, судебными и иными государственными органами. Именно Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, хотя сам он формально не принадлежит ни к одной из трех ветвей власти. В данной связи определяющим является положение о том, что Президент устанавливает основные направления политики государства, а значит, и направления в социально-культурной и экономической сферах, в частности в сфере туризма.

В соответствии со ст. 84 Конституции РФ на Президента РФ возложена обязанность подписывать и обнародовать федеральные законы. Подписание и обнародование законов главой государства является существенным элементом законотворческой процедуры, обеспечивающей разделение властей. На основании данной нормы можно говорить о том, что все законы, в том числе и в сфере туризма, должны быть подписаны Президентом РФ и обнародованы.

В соответствии со ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, соответственно в сфере туризма нормотворческая деятельность главы государства также важна. Особое значение среди указанных нормативно-правовых актов Президента РФ имеет Указ от 25.04.1994 No 813 «О дополнительных мерах по развитию туризма в Российской Федерации и об упорядочении использования государственной собственности в сфере туризма». В целях обеспечения государственных интересов в сфере туризма и создания условий для развития международного и внутреннего туризма в Российской Федерации в указываемом правовом акте одной из приоритетных задач государства признается всемерная поддержка развития туризма в Российской Федерации. Важно отметить, что с середины 1990-х гг. Президентом РФ не было принято ни одного нормативно-правового акта, регулирующего отношения в сфере туризма или направленного на совершенствование туристской деятельности в России. Большая часть таких актов принимается Правительством РФ, Министерством спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, а также Федеральным агентством по физической культуре и спорту. В соответствии со ст. 1 Федерального Конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»Правительство Российской Федерации -высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации. Как орган исполнительно-распорядительного характера Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение законодательства РФ, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации. В качестве полномочия общего характера за Правительством РФ закрепляется регулирование в социально-экономической сфере (к данной сфере относится и туризм). Кроме этого, Правительство РФ среди большого количества полномочий специального характера разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы. Как видно, государство воспринимает туризм исключительно как сферу межотраслевого управления, где приоритетными являются физическая культура и спорт. Отраслевым органом государственного управления в сфере туризма является Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации (Минспорттуризм России). Минспорттуризм России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере физической культуры, спорта, туризма и молодежной политики. Важно отметить, что перечень полномочий Минспорттуризма России в сфере физической культуры и спорта достаточно подробно разъяснен, тогда как в сфере туризма весьма обтекаем. В частности, за Министерством спорта, туризма и молодежной политики РФ закреплено право самостоятельного принятия нормативно-правовых актов:

• 1)в сфере физической культуры и спорта -нормативно-правовых актов, содержащих перечень видов спорта, для развития которых создаются и действуют общероссийские спортивные федерации; порядок разработки и представления программ развития соответствующих видов спорта; общие требования к содержанию положений о межрегиональных и всероссийских официальных физкультурных мероприятиях и спортивных соревнованиях; Единую всероссийскую спортивную классификацию и положение о ней; положение о спортивных судьях; положение о присвоении почетных спортивных званий; порядок проведения обязательного допингового контроля; типовые учебно-тренировочные программы подготовки спортсменов по различным видам спорта; общие принципы, критерии формирования и порядок утверждения списков кандидатов в спортивные сборные команды Российской Федерации и многие другие;
• 2) в сфере туризма -нормативно-правовых актов «по другим вопросам установленной сферы деятельности».В целом полномочия Минспорттуризма России в сфере туризма свелись к координации деятельности по реализации приоритетных направлений государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации (п. 5.3 Положения «О Министерстве спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации»). При этом важно отметить, что законодатель не разъясняет, какие конкретно направления может координировать Минспорттуризм. Осуществление государственного управления в сфере туризма по остаточному принципу является шагом назад для развития туризма как экономической отрасли. Эта сложная сфера требует особого внимания и контроля со стороны государства. Объединение данной сферы со спортом и молодежной политикой свидетельствует о том, что государство рассматривает туризм как социальный институт, при этом выпуская экономическую составляющую.

В России постоянно меняются федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление, межотраслевую и межрегиональную координацию в сфере туризма, реализацию государственной политики в области туризма. За десятилетний период в России проведено, по меньшей мере, десять преобразований федерального органа исполнительной власти, ответственного за развитие туризма. В настоящее время ответственным за развитие туризма в России является Федеральное агентство по туризму РФ (Ростуризм),создано указом Президента России от 18.11.2004 г. No 1453 .В соответствии с Положением о Федеральном агентстве по туризму, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 31.12.2004 No 901 , Федеральное агентство по туризму (Ростуризм) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере туризма.

В настоящее время наблюдается постоянный и быстрый рост объема туристской деятельности, что приводит к тому, что многими странами туризм рассматривается как один из важных факторов развития государства. Несомненно, этот факт представляет интерес для структур, на государственном уровне определяющих направление развития и методы стимулирования наиболее перспективных отраслей экономики. Обратив внимание на туристскую отрасль, государственные органы в странах, где туризм обладает значительным потенциалом развития, предприняли ряд мер, которые могли бы способствовать увеличению объемов туристской деятельности. Положительную роль в увеличении туристских потоков сыграл, например, тот факт, что после окончания Второй мировой войны политика властей в европейских странах была ориентирована на упрощение визовых формальностей при пересечении границ. Так в послевоенные годы впервые проявилось вмешательство государства в развитие туристской отрасли.

Однако необходимость участия государства в регулировании туристской сферы не определяет сама по себе степень этого участия. В странах с развитой рыночной экономикой, отлаженным хозяйственным механизмом и развитым законодательством, учитывающим интересы как общества в целом, так и отдельных его групп, в том числе производителей и потребителей туристского продукта, вмешательство государственных органов может быть минимальным. Именно такая тенденция наблюдается в настоящее время в Европе и Северной Америке, где государственный сектор все больше отрывается от отрасли туризма, передавая свои традиционные полномочия местным властям и частному сектору. В странах же с неустойчивой экономикой необходимо повышенное внимание со стороны государства к туристской сфере, поскольку это отчасти поможет нейтрализовать негативные воздействия кризисов. Устранение государства от участия в регулировании деятельности туристской отрасли нарушает хрупкое равновесие во взаимоотношениях между производителем и потребителем туристского продукта, причем страдают в основном потребители.

Очевидно, что государство призвано играть главенствующую роль в развитии отраслей, признаваемых приоритетными для данной страны. Формы и границы такого участия каждая страна определяет самостоятельно исходя из реальных возможностей, общих приоритетов и соотношения спроса и предложения, складывающегося на внутреннем рынке. Таким же образом решаются вопросы о сотрудничестве с частным сектором: в каких областях его можно признать наиболее значимым, и какие формы оно должно принимать для обеспечения максимальной эффективности.

В конце XX в. государственное вмешательство в индустрию туризма в основном ориентировалось на рекламно-информационную деятельность. Распространение средств массовой информации и открытие их возможностей в области рекламы побудили использовать новые технические средства для увеличения потребительского спроса в туризме. По организовать крупную рекламную компанию, деятельность которой направлена на продвижение национального туристского продукта, невозможно без финансовой и организационной поддержки государства.

Когда речь заходит об экономических механизмах государственного регулирования туристской сферы, исходят обычно из тех соображений, что туризм в качестве многоотраслевого комплекса нуждается в координации и регулировании, как никакая другая сфера. Вместе с тем государственное присутствие и регламентация сковывают предпринимательскую инициативу и мешают развитию рыночных отношений. Иными словами, государство должно вмешиваться, когда этого требуют интересы общества и отрасли, и отходить на второй план, позволяя субъектам туристской деятельности действовать самостоятельно, если это необходимо, хотя сочетание строгой регламентации с разумной самостоятельностью представляется непростым делом.

Государственное регулирование развития туризма должно быть направлено на минимизацию негативных и увеличение положительных последствий внешних по отношению к туристской сфере воздействий. Необходимость государственного регулирования туризма определяется следующими факторами:

• - комплексным характером отрасли: элементами индустрии туризма являются средства размещения, предприятия питания, развлекательные учреждения и туристские предприятия - организаторы поездок; кроме того, туризм находится в тесном взаимодействии с другими отраслями экономики - транспорта, торговли, сельского хозяйства, что требует внешнего координирующего вмешательства;
• - необходимостью сохранения и рационального использования факторов окружающей среды, культурного и природного наследия в сфере туризма, повышения престижа страны в глазах международной общественности, решения проблем безопасности и пр.;
• - влиянием туристской отрасли на общее состояние экономики страны, определяющееся кроме других факторов прямыми денежными поступлениями от внутреннего и въездного туризма, а также активизацией деятельности в смежных отраслях, в том числе благодаря мультиплицирующему эффекту;
• - большим воспитательным воздействием туризма, особенно в пределах своей страны, формированием чувства патриотизма; пропагандой национальных туристских ценностей, которая является одним из способов пропаганды государственной модели данной страны, в том числе политического строя, экономики культуры и образа жизни населения.

Каждая из перечисленных причин уже является достаточные основанием для того, чтобы государство обращало особое внимание па туристскую сферу. Кроме того, ряд обстоятельств позволяет отнести туристскую отрасль к отраслям экономики, которые оказывают не локальное, но глобальное воздействие на состояние всей экономики. Безусловно, государственные органы не могуч не учитывать эти моменты при определении сфер первоочередного регулирования.

Вообще, управление рыночной моделью развития туризма с элементами государственного регулирования осуществляется через два основных механизма: во-первых, через рыночное саморегулирование путем достижения равновесия спроса и предложения и, во-вторых, через введение определенных механизмов государственного управления и координации. Причем во втором случае речь идет как о государственном регулировании, так и о само организации хозяйствующих субъектов через создание туристских объединений и ассоциаций.

Таким образом, государственное регулирование развитие туризма - это воздействие государства на деятельность хозяйствующих субъектов и рыночную конъюнктуру для обеспечение нормальных условий функционирования рыночного механизма реализации государственных социально-экономических приоритетов и выработки единой концепции развития туристской сферы.

Это сложный процесс, включающий в себя процедуру разработки государственной политики регулирования развития туризма, обоснования се цели, задач, основных направлений, выборе инструментов и методов ее проведения. Специфическое отличие современной рыночной модели с элементами государственное регулирования развития туризма от других отраслей народное хозяйства заключается в том, что в регулировании деятельности отрасли участвуют общественные организации, представленные туристскими ассоциациями.

Государственное регулирование развития туризма представляет собой многоуровневую систему, включающую в себя:

• - координацию и содействие развитию туризма в масштабе планеты, которые осуществляются Всемирной туристской организацией при участии международных правительственных и общественных организаций;
• - согласованность туристской политики на межгосударственном уровне, которая достигается через региональные туристские организации и специальные органы межгосударственных объединений (например, Европейский союз);
• - согласованность политики в области туризма на национальном и региональном уровнях, которая обеспечивается специально созданными государственными органами и общественными ассоциациями туристских организаций.

Параметры развития туристской отрасли, получившей мировое признание в качестве ведущего сектора услуг, устанавливаются государством. Оно же призвано определять юридические и налоговые правила, согласно которым будет функционировать индустрия туризма. К задачам государственных органов в любой сфере деятельности традиционно относят прямое государственное инвестирование или привлечение частных инвестиций для развития необходимой инфраструктуры, особенно в наименее благоприятных с экономической точки зрения регионах. Это способствует выравниванию уровней развития разных экономических зон в пределах страны. Также государство экономически влияет на туризм путем регулирования спроса на туристский продукт и предложения, цен на услуги и доходов населения. Наконец, подготовка и повышение квалификации профессиональных кадров для сферы туризма также относится к государственным функциям. При этом государственное регулирование должно быть дозированным, поскольку выход за определенные разумные пределы уровня государственного вмешательства тормозит развитие бизнеса.

Основными рычагами государственного регулирования в туристской сфере являются:

• - разработка законодательной базы, регламентирующей основные вопросы развития туристской сферы, включая экономическое стимулирование развития перспективных видов туризма (обычно это достигается установлением налоговых льгот и особых условий инвестирования), а также разработку правил функционирования туристских предприятий;
• - разработка антикризисных программ, позволяющих смягчить неблагоприятные последствия неравномерного развития мировых экономических процессов. В целом туристская отрасль показывает более высокую устойчивость в кризисных ситуациях, чем большая часть других отраслей, в том числе благодаря значительной инерционности этой сферы (создание материально-технической базы, обеспечивающей удовлетворение потребностей развития традиционных видов туризма, занимает несколько лет, причем практически нет возможности быстро изменять предложение в соответствии с меняющимся спросом). Договорная практика, широко распространенная в туристской сфере, также способствует смягчению воздействия кризисных явлений. Вместе с тем на туристскую деятельность, как ни на какую другую, влияют факторы, находящиеся вне контроля представителей данной сферы (теракты, изменение политики, в том числе визовой, негативная информация о направлении, случаи массовых заболеваний, изменения климата, колебания курса валют и пр.);
• - создание условий, благоприятствующих притоку инвестиций в туристскую сферу. Стабильная государственная экономическая политика и разработка стратегии развития туристской отрасли на перспективу наиболее значимые из них;
• - выравнивание уровней экономического развития регионов с помощью определения приоритетов и размеров государственной поддержки;.
• - координация темпов развития туристской отрасли и смежных отраслей;
• - регулирование туристских потоков путем формирования спроса и расширения предложения в области туристских услуг.

Государственное управление туристской отраслью и реализация национальной туристской политики осуществляются обычно путем создания специального административного органа управления туризмом национальной туристской администрации (НТА), роль которого в разных государственных структурах неодинакова. В сфере разработки и реализации туристской политики НТА взаимодействует с законодательными и исполнительными органами власти на центральном и местном уровнях, с научно-исследовательскими организациями, туристскими ассоциациями, союзами и другими общественными объединениями и организациями. Однако основным звеном формирования и реализации туристской политики является именно национальная туристская администрация, от усилий которой, степени воздействия на другие органы государственного управления, инициатив в области законодательства, налоговой, финансовой, экономической и социальной сфер зависит успех или неудача реализации туристской политики государства.

В рекомендациях Всемирной туристской организации отмечается, что орган государственного управления туризмом «должен заниматься только туризмом. Это повысит приоритетность задач и значимость данного сектора в государственной структуре».

Административный орган управления туризмом (национальная туристская администрация) должен решать следующие задачи:

• - организовать эффективное взаимодействие с министерствами и ведомствами, прямо или косвенно соприкасающимися с туристской индустрией и обслуживанием туристов;
• - убедить другие государственные структуры считаться с интересами туристской отрасли при разработке политики в области бюджета, налогообложения, инвестиций, кредитов, социальной сферы, разработке и принятии крупных программ в сфере экономики, экологии, трудовых отношений и занятости, профессиональной подготовки и т. д.;
• - обеспечить эффективное взаимодействие с местными органами государственной власти и туристским бизнесом.

Достаточно сложно определить функции административного органа государственного управления в сфере туризма. Анализ зарубежного опыта в этой области показывает, что при выяснении круга полномочий и вопросов, относящихся исключительно к компетенции этого органа, необходимо стремиться решить три основные проблемы: межведомственного взаимодействия, партнерства с туристским бизнесом и общественными объединениями, а также необходимого уровня децентрализации. Национальная туристская администрация должна проявлять свою компетенцию и нести возлагаемую на нее ответственность за состояние и развитие туризма, что проявляется при выполнении следующих функций этого государственного органа:

• - формирование и обеспечение реализации государственной туристской политики и целевых программ развития туризма;
• - межотраслевая координация функционирования системы туризма;
• - разработка нормативных правовых актов и финансово-экономических параметров развития туризма;
• - лицензирование, сертификация и стандартизация в туристской индустрии;
• - маркетинг национального туристского продукта; создание представительств органа государственного управления туризмом за рубежом и обеспечение их эффективного функционирования;
• - организация международного сотрудничества в области туризма;
• - содействие туристам, туроператорам, турагентам и их объединениям в участии в международных туристских программах;
• - разработка практических мер но привлечению отечественных и иностранных инвестиций в туристскую индустрию;
• - разработка механизма инвестиций, вкладываемых государством в развитие приоритетных направлений инфраструктуры туризма;
• - организация взаимодействия и делового партнерства с туристским бизнесом, объединениями туроператоров, турагентов и туристов;
• - разработка практических мер по поддержанию отечественных производителей туристского продукта;
• - содействие туристским предприятиям в работе по внедрению прогрессивных технологий туристского обслуживания;
• - оказание консультационной помощи субъектам хозяйствования, осуществляющим туристскую деятельность;
• - разработка мероприятий по защите, поддержанию целостности и обеспечению охраны туристских ресурсов;
• - содействие возрождению и развитию традиционных центров туризма, освоению новых туристских районов с обширным природным и историко-культурным потенциалом;
• - формирование системы информационного обеспечения туристской индустрии;
• - создание и обеспечение функционирования единой системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации туристских кадров;
• - регламентация профессиональной деятельности в туризме;
• - решение вопросов, связанных с научным обеспечением развития туризма.

Опыт большинства стран свидетельствует о необходимости и целесообразности разделения деятельности органов национальной туристской администрации на две ветви. Одна из них, основная, которую можно назвать бюрократической, охватывает общие вопросы государственного управления: нормативно-правовая база, сбор и обработка статистической информации, координация деятельности туристских предприятий и регионов, международное сотрудничество на межгосударственном уровне и т. д.

Вторая ветвь - маркетинговая, ею занимается, как правило, ведомство, которое подчиняется или входит в состав национальной туристской администрации, но само по себе органом управления не является. В его компетенцию входят все вопросы, связанные с маркетингом национального туристского продукта, направленного на формирование привлекательного имиджа страны и продвижение его на внешних рынках. Причем именно эти направления деятельности получают основную долю государственного финансирования - десятки миллионов долларов в год и сотни специалистов, что гораздо больше, чем выделяется на бюрократическое направление. Есть попытки сделать такие маркетинговые ведомства частично самоокупаемыми, в основном за счет коммерциализации рекламно-информационных услуг. Но в любом случае речь идет лишь о привлечении средств, дополняющих государственные ассигнования.

Национальные туристские администрации тесно взаимодействуют с местными органами власти и частным бизнесом. На это нацелена общая мировая тенденция уменьшения роли центральной исполнительной власти в экономических процессах и сокращения государственных расходов. В результате такого взаимодействия возникают смешанные государственно-частные институты в сфере регулирования туризма. Их цель - привлечение к выполнению государственных задач средств из частного сектора, поиск взаимовыгодных форм сотрудничества между органами управления различных уровней.

Созданию привлекательного для туризма имиджа государства и продвижению национального продукта, вбирающего в себя все многообразие и неповторимость его туристских возможностей, придается большое значение как в странах, уже завоевавших свое место на международном рынке, так и в странах, появившихся на нем относительно недавно. При этом существуют определенные различия в подходах к организации данной деятельности.

В силу ряда факторов политического и экономического характера в мировой практике существуют разные национальные системы организации, управления и регулирования туризма. С определенной долей условности можно говорить о трех моделях государственного управления туризмом.

Первая модель предполагает отсутствие центральной государственной туристской администрации, все вопросы решаются на местах на основе принципов рыночной самоорганизации. Правительства отдельных стран принимают управленческое решение об отказе от национальной туристской администрации в тех случаях, когда туризм стране вообще не нужен, когда страна занимает прочное положение на международном рынке туризма и является привлекательной для зарубежных туристов либо когда субъекты туристского рынка сознательны и занимают сильные позиции, т. е. способны решать свои проблемы без государственного участия.

Эта модель управления индустрией туризма используется в США (в 1997 г. в США была ликвидирована государственная структура, ведавшая туризмом). Руководство страны решилось на это но ряду причин:

• - необходимость сокращения расходов федерального бюджета;
• - наличие прочных позиций США на международном рынке туризма;
• - привлекательность страны для зарубежных туристов и уверенность в этой привлекательности;
• - существование сильных частных компаний в индустрии туризма, способных на мощные самостоятельные рекламные акции в интересах всего национального рынка туризма.

Ликвидация государственной туристской администрации - очень серьезный шаг, для которого необходимы особые условия.

Вторая модель государственного управления туризмом предусматривает наличие сильного и авторитетного государственного органа - министерства, концентрирующего в своих руках контроль над деятельностью всей отрасли. Эта модель очень эффективна, но для ее реализации требуются определенные условия, в частности, значительные финансовые вложения средств в индустрию туризма, рекламную и маркетинговую деятельность, государственное инвестирование в туристскую инфраструктуру. Так, египетская государственная туристская администрация в 1999 г. только в Италии потратила на рекламу национального турпродукта около 3 млн долл. США, что привело к огромному эффекту, превосходящему все ожидания.

Организация управления туриндустрией по этой модели распространена в Турции, Алжире, Египте, Тунисе и других не слишком богатых странах, в которых туризм является одним из основных источников валютных поступлений.

Например, в Турции Правительство в 1963 г. приняло решение о создании Министерства туризма, под руководством которого началось финансирование строительства отелей, мотелей, клубов, с его помощью были созданы первые туристские фирмы. С 1970 г. в ведение министерства туризма полностью передано планирование и строительство туристских комплексов. С 1982 г. в Турции действует закон «О поддержке туризма», который носит ярко выраженный публично-правовой характер и содержит как меры государственной поддержки туризма, так и механизм их реализации.

В Алжире в 1963 г. создано министерство туризма. Официальная структура национальной туристской индустрии была изменена в 1979 г. путем реорганизации национальных корпораций, занятых вопросами туристского развития, и создания государственных предприятий. В 1976 г. образована Национальная туристская гостиничная корпорация, на которую возложена ответственность за управление и маркетинг всего туризма в государственном секторе. Тогда же было создано Алжирское национальное управление туристских работ, которое стало заниматься всеми вопросами инфраструктуры, и строительных работ, связанных с развитием туристского сектора.

В Египте министерство туризма, которому поручено руководство развитием и эксплуатацией туристских районов, было образовано в 1973 г. В работе министерства принимают участие Генеральная компания по туризму и гостиницам Египта. Для координации туристских планов был создан Высший совет по туризму, который возглавляется премьер-министром страны.

Управление туристской сферой Марокко также осуществляется специально созданным министерством туризма, поскольку туризм является стратегическим направлением развития экономики страны. Туристская инфраструктура Марокко была создана к концу 80-х гг. XX в. В то время правительство поощряло элитный туризм для состоятельных клиентов, но позднее перешло на поощрение массового семейного туризма, и страна с помощью ценовой политики начала конкурировать даже с Испанией.

В Тунисе существует министерство торговли, туризма и ремесел. В 1973 г. был принят закон о формировании туристских зон, передавший контроль за использованием земли на перспективных территориях государственному агентству. Приняты определенные меры для поощрения инвестиций в туристскую отрасль, в частности, долгосрочные налоговые льготы и символическая плата за аренду земли, что обеспечило рост финансовых вложений в отрасль, в том числе иностранных инвестиций.

Третья модель государственного управления туризмом преобладает в развитых европейских государствах и состоит в том, что вопросы развития туристской деятельности страны решаются на уровне какого- либо многоотраслевого министерства. Чаще всего это министерство экономического направления. При этом подразделение данного министерства, в компетенции которого находятся вопросы развития туризма, осуществляет деятельность в двух направлениях: занимается глобальными вопросами государственного регулирования (разработкой нормативно-правовой базы, координацией деятельности регионов, международным сотрудничеством на межгосударственном уровне, обработкой статистической информации) и маркетинговой деятельностью, участием в выставках, управлением туристскими представительствами за рубежом.

Такая модель избирательного участия государства в управлении туристской индустрией присуща большинству европейских стран, и она наиболее приемлема и близка для России. Государственная турадмини- страция в развитых европейских странах работает во взаимодействии с местными властями и частным бизнесом для привлечения к выполнению государственных задач финансовых средств из частного сектора, нахождения взаимовыгодных форм сотрудничества между органами управления различных уровней. Следствием реализации этой политики является возникновение смешанных по форме собственности (государственно-частных) институтов в области регулирования туристской деятельности.

Рассмотрим в качестве примера третей модели государственное управление туристской индустрией в некоторых странах.

В Италии государственная туристская администрация переживает длительный и сложный процесс реформирования, который начался с 1993 г. с упразднения министерства туризма. Долгое время Департамент развития и конкуренции туризма подчинялся министерству производственной деятельности, в 2013 г. вопросы туризма отданы в ведение Министерство культурного наследия, культурной деятельности и туризма. Основные функции национальной туристской администрации сводятся к координации деятельности региональных турадми- нистраций, разработке нормативно-правовых отраслевых документов национального характера, исследованиям и обработке статистических данных, а также международной деятельности (межправительственные соглашения, взаимоотношения с международными организациями и Евросоюзом). Полномочия местных турадминистраций значительно расширены. Они ведают всеми вопросами лицензирования туристской деятельности, осуществляют классификацию гостиниц, имеют право продвигать свои регионы внутри страны и за рубежом. Значительная роль в управлении туризмом в Италии принадлежит Национальному управлению по туризму (EN/T), основные функции которого - рекламно-информационная работа, маркетинговые исследования, координация зарубежной деятельности местных туристских администраций.

Государственное управление туристской индустрией во Франции также является примером третьей модели. На уровне исполнительной власти туризм входит в компетенцию министерства транспорта и общественных работ, в структуре которого находятся Госсекретариат по вопросам туризма. Они и курируют вопросы управления и регулирования отрасли, инвестирования и международных отношений, проводят экономические анализы и исследования, касающиеся туризма. Кроме этого, существует еще целый ряд органов, участвующих в управлении туризмом и также поддерживаемых государством, например, Французское агентство туристского инжиниринга, Национальный наблюдательный совет по туризму, Национальное агентство по отпускным поездкам и ряд других. Маркетинговой деятельностью и продвижением французского туристского продукта на международном туристском рынке занимается национальная туристская ассоциация «Maison de la France» («Дома Франции»), возникшая в 1987 г. в результате соглашения о партнерстве между местными администрациями, турфирмами, гостиницами, объектами экскурсионного показа.

Основная организация Бельгии, занимающаяся регулированием туризма, Генеральный комиссариат по туризму, образованный в 1939 г.

Он входит в состав Министерства связи. С 1977 г. Генеральный комиссариат был подразделен на три службы: центральная служба, которая в основном ответственна за организацию туризма за границей, и две комиссии по туризму (одна для граждан, говорящих по-французски, другая - по-фламандски), деятельность которых связана с организацией туризма внутри страны, финансовым вмешательством государства, развитием социального туризма и сотрудничеством с компетентными министерствами в вопросах планирования и создания материальной базы туристских услуг. В провинциях созданы туристские федерации и местные туристские управления при магистратах городов и центрах провинций. Эти местные туристские федерации и туристские управления объединяются в Высший совет по туризму и Высший совет по социальному туризму.

В Португалии Государственный секретариат по туризму входит в состав Министерства экономики, инноваций и развития. В 1976 г. была создана Национальная туристская корпорация, среди обязанностей которой - управление гостиницами и турагентствами, а также государственными инвестициями в туристский сектор экономики и торговли. В ведении корпорации находится Национальный институт подготовки специалистов по туризму и гостиничному делу.

Функции управления в области туризма в Канаде возложены на Канадскую комиссию по туризму, которая включена в структуру промышленного отдела Министерства промышленности Канады. Основными задачами Комиссии являются: информирование клиентов, развитие туристской индустрии мирового класса, удовлетворение растущих потребностей туристов, укрепление сотрудничества между различными туристскими организациями и участниками туристской индустрии и т. д.

В Эквадоре Национальный директорат по туризму подчинен Министерству промышленности, торговли и интеграции. Он отвечает за вопросы планирования, рекламы и развития туризма, а также осуществляет контроль этого развития. Формулирование генеральной политики Директората находится в ведении министра промышленности, торговли и интеграции, возглавляющего Межминистерский комитет по туризму.

В Колумбии для развития туризма был создан Фонд развития туризма (Национальный фонд туризма - «Фонтур»), деятельность которого находится в ведении Министерства торговли, промышленности и туризма. Основными направлениями деятельности Фонда являются развитие внутреннего туризма, осуществление различных социальных программ, поддержка местных сообществ, продвижение национального культурного наследия.

Таким образом, государственное регулирование сферы туризма должно осуществляться в двух формах: во-первых, как текущий контроль, направленный на реализацию конкретных мероприятий по развитию туризма; во-вторых, как стратегическое регулирование, направленное на оценку уровня достижения поставленных целей. Объектами стратегического регулирования являются состояние и степень использования туристского потенциала страны, реализация запланированных целевых программ, а также мониторинг внешней и внутренней среды и изменений в экономической и социальной политике государства.

Различные по форме системы государственного регулирования индустрии туризма как способы реализации туристской политики государства выполняют в разных странах схожие задачи, основными из которых являются регламентация туристской деятельности, информационное обеспечение, продвижение национального туристского продукта, подготовка кадров и т. д. В конечном счете туристская политика всех названных стран направлена на укрепление экономики туризма и повышение экономической эффективности этой отрасли народнохозяйственного комплекса.

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Калинина Лариса Евгеньевна. Государственное управление туризмом в Российской Федерации: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.14 / Калинина Лариса Евгеньевна; [Место защиты: Рост. юрид. ин-т МВД РФ]. - Ростов-на-Дону, 2007. - 210 с. РГБ ОД, 61:07-12/2288

Введение

Глава 1. Понятие и принципы государственного управления в сфере туризма 13

1.1. Туризм как объект государственного управления 13

1.2. Принципы государственно-управленческой деятельности в сфере туризма 42

Глава 2. Административно-правовой статус органов, осуществляющих государственное управление в сфере туризма 68

2.1. Административно-правовой статус федеральных органов, осуществляющих управление в сфере туризма 68

2.1.1. Полномочия Президента РФ и Правительства РФ в сфере туризма 68

2.1.2. Компетенция и структура специализированных федеральных органов исполнительной власти в сфере туризма 78

2.2. Административно-правовой статуе органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих управление в сфере туризма 108

2.3. Деятельность органов местного самоуправления по реализации функций государственного управления в сфере туризма 121

Глава 3. Административно-правовой статус организаций и индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги в сфере туризма 132

3.1. Особенности административно-правового статуса организаций, предоставляющих санаторно-курортные услуги 132

3.2. Государственное регулирование индивидуальной предпринимательской деятельности в сфере туризма 146

Заключение 161

Список использованных нормативных актов и литературы 164

Приложения 202

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Развитие и усложнение экономических отношений в обществе требует определенного участия государства в регулировании этих отношений. Одной из перспективных отраслей экономики сегодня признают туризм во всех его формах и видах. Мультипликативный эффект туризма огромный: доход, получаемый от одного туриста, превышает сумму денежных средств, израсходованных им в месте пребывания на покупку услуг и товаров в пределах от 1,2 до 4 раз 1 . Страны, известные как мировые центры туризма, сделали его своей государственной политикой, взяв на себя функции прогнозирования, координирования и контроля.

В Российской Федерации при огромном туристском потенциале практически отсутствует государственная поддержка развития туризма. Конкурентоспособность российских организаций в сфере туризма напрямую зависит от государственного подхода к этому вопросу, а взятый Россией курс на вступление во Всемирную торговую организацию является еще одной причиной для изменения отношению к туризму. Требуется теоретическое осмысление новых форм и принципов взаимодействия как между органами исполнительной власти различных уровней, так и их взаимодействия с организациями, осуществляющими деятельность в сфере туризма.

Необходимость такого анализа диктуется возникающими на практике задачами разработки законов и подзаконных актов, направленных на обоснование компетенции и структуры органов государственного управления туризмом, совершенствование форм и методов их деятельности, отвечающих требованиям современного этапа общественно-экономического развития.

1 Кучерявая О.М., Драчева Я.В. Мультипликативный эффект развития туризма в регионе // Приоритеты экономического развития. Краснодар: ЮИМ, 2005. - С. 258

Организация народовластия в Российской Федерации включает в себя трехуровневую систему органов, состоящую из федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Каждый уровень власти наделен своей компетенцией в управлении туризмом, однако полномочия этих органов, наделенных государственно-властными полномочиями таковы, что они не в состоянии активизировать развитие отрасли и оказать поддержку субъектам предпринимательской деятельности.

Развитие туризма предполагает не только представительские функции государства во внутренних и внешних отношениях, но и государственное программирование, контроль, эффективное управление государственным имуществом.

Отсутствие государственного управления туризмом привело к потере такой важной его составляющей, как социальная сторона. Развитие видов туризма, не связанных с получением высоких доходов, без использования организационных методов невозможно.

Приходится констатировать, что степень разработанности законодательства о туризме не отвечает современным требованиям: действующие принципы государственного управления устарели, и не учитываются в практической деятельности. Органы власти всех уровней на практике выполняют только представительские и рекламные функции, что не позволяет в должной мере участвовать им в общественных отношениях, складывающихся в сфере туризма.

Разрешению указанных административно-правовых проблем и посвящена данная работа.

Степень разработанности темы исследования. Проблематика государственного управления в сфере туризма в рамках науки административного права в советское время не разрабатывалась совсем, так как туризм рассматривался только как социальная составляющая общественных отношений.

Общие вопросы государственного управления исследовались такими авторами как А.П. Алехин, П.Т. Василенков, Е.П. Губин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, М.И. Пискотин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, В.А. Юсупов и др. Вопросы административно-правового статуса органов исполнительной власти в сфере туризма разрабатываются такими авторами как Н.И. Волошин, Е.Л. Писаревский.

Вместе с тем, системных исследований, направленных на разработку общего учения о государственном управлении туризмом на сегодняшний день практически нет.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является теоретическое обоснование правовых основ государственного управления туризмом, определение системы и компетенции органов, осуществляющих государственное управление туризмом, разработка предложений по совершенствованию нормативных актов, устанавливающих компетенцию органов управления туризмом на федеральном уровне, уровне субъектов РФ и местного самоуправления.

Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:

Исследование понятия и содержания туризма как объекта
государственного управления;

Выявление административно-правовых проблем государственного
управления туризмом путем:

а) обоснования системы принципов государственного управления
туризмом, без которых реальное воздействие на экономику, в целом, и
туризм, в частности, невозможно;

б) анализа административно-правового статуса федеральных органов
власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

в) изучения административно-правового статуса субъектов
предпринимательской деятельности в сфере туризма.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования является совокупность управленческих правоотношений,

8 возникающих в сфере туризма. Предметом исследования выступает система правовых норм и практика их применения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Исследование вопросов проводилось в рамках административного права, поэтому деятельность представительных органов государственной власти и местного самоуправления в сфере туризма подробно не анализировалась, хотя и рассматривалась в работе.

Методология исследования. Методологической основой исследования послужили как общенаучные методы: дедукция, индукция, анализ, синтез, - так и частно-научные методы исследования: историко-правовой, сравнительно-правовой, юридико-догматический, логический в сочетании с системным анализом исследуемых явлений, метод анализа нормативной базы и обобщение практики ее применения. Изучен зарубежный опыт решения аналогичных вопросов.

Теоретическую базу диссертационного исследования составили работы таких представителей науки административного права как А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, А.Е. Лунев, М.И. Пискотин, Л.Л. Попов, Ю.Н. Старилов, А.П. Коренев, НЛО. Хаманева, В.В. Денисенко, А.Н. Позднышов и др. В работе также использованы труды ученых-юристов по конституционному, гражданскому праву, таких как Л.В. Андреева, С.С. Алексеев, С.С. Занковский, Л.А. Окунькова, П.М. Писаревский, К.Ю. Тотьев.

Эмпирической базой работы является ратифицированные Российской Федерацией международные акты, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные акты различных типов и уровней, включая нормативные акты органов местного самоуправления. В сравнительно-историческом плане исследуются ранее действовавшие на территории Российской Федерации акты СССР и РСФСР. В работе анализируется правоприменительная практика федеральных и региональных органов исполнительной власти,

9 органов местного самоуправления. В части сравнения исследованию подверглись нормативные акты таких зарубежных стран как Франция, Испания, Венгрия.

Научная новизна работы состоит в теоретической разработке понимания государственного управления туризмом, в комплексности исследования указанной проблемы. Помимо этого, научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.

В диссертации сформулирован ряд положений и выводов, выносимых на защиту:

1. Определяется доктринальное значение понятий «туризм»,
«туристская отрасль», как объектов государственного управления, используя
опыт российского и международного правотворчества, российских научных
исследований:

туризм - это активная деятельность физических лиц, связанная с выездом и пребыванием за пределами их обычной среды на срок не более 12 месяцев с целью, не связанной с получением доходов в месте временного пребывания;

туристская деятельность - это предпринимательская деятельность по предоставлению услуг по формированию туров, перемещению, размещению и удовлетворению иных потребностей туристов.

Унификация понятий позволит разрабатывать государственную политику в сфере туризма, которая представляет собой деятельность органов государственной власти, различных организаций по определению формы, задач и содержания деятельности в сфере туризма.

2. Обосновывается необходимость разработать систему
законодательства о туризме, как комплексного института административного
и гражданского права, что позволит развиваться отрасли в правовых рамках.
Действующее законодательство в сфере туризма содержится в нормативно-

10 правовых актах различных отраслей права, что на данном этапе развития российского права исключает его систематизацию. Полагаем, что при разработке законодательства должны учитываться две составляющие туризма: экономическая и социальная.

В целях усовершенствования законодательства предлагаем законодательно закрепить следующие принципы государственного управления туризмом: принцип доступности туризма; обеспечения безопасности граждан при занятии туризмом; государственной поддержки туризма; международного сотрудничества; обеспечения баланса интересов населения регионов (территорий) Российской Федерации, туристов, посещающих данные регионы (территории), и субъектов туристской индустрии, направляющих туристов; приоритетной поддержки малого предпринимательства в области туризма; гласности и открытости в разработке, принятии и применении мер по государственному управлению туризмом; охраны природы, исторических и культурных ценностей.

Предлагается внести изменения и дополнения в Федеральный конституционной закон «О Правительстве Российской Федерации»:

дополнить ст. 14 указанного закона абзацем 10 «разрабатывает и реализует государственную политику в сфере внутреннего и международного туризма»;

изменить абзац 8 ст. 16 «разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта»;

дополнить ст. 16 абзацем 9 «разрабатывает и осуществляет меры по развитию социального туризма и санаторно-курортной сферы».

В программах и планах социально-экономического развития необходимо сделать вопросы развития туризма приоритетными на практике. В современной структуре федеральных органов исполнительной власти более сорока из них наделены функциями в сфере туризма.

Необходимо изменить положение федерального органа исполнительной власти, осуществляющего управление в сфере туризма. С

теми полномочиями, которыми наделено Федеральное агентство по туризму, его можно ликвидировать, так как осуществляемые на практике им функции безболезненно можно передать другим органам исполнительной власти.

Однако, с учетом опыта стран, которые за короткий срок смогли развить туристскую отрасль (например, Иордания, Франция), предлагается изменить объем и содержание функций Федерального агентства по туризму, наделить его полномочиями по разработке проектов социально-экономического развития, привлечению инвестиций в отрасль, реальному управлению государственной собственностью.

При определении структуры Федерального агентства по туризму должна учитываться комплексность управляемой сферы, то есть должны существовать подразделения, осуществляющие полномочия в социальной составляющей туризма, и подразделения с полномочиями по управлению экономической составляющей туризма.

Необходимо закрепить в федеральном законодательном акте общие вопросы в сфере туризма, которые должны решаться на уровне субъектов РФ. Отсутствие такого закрепления приводит к разобщенности в подходе к развитию туризма на территориях разных субъектов РФ.

Необходимо также установить квалификационные требования в вопросах профессиональных навыков для государственных должностей в органах исполнительной власти субъектов РФ в сфере туризма.

Необходимо оставить государственный надзор над организациями санаторно-курортного комплекса, хотя бы из-за социальной составляющей туризма.

Теоретическое значение диссертационного исследования определяется комплексной разработкой научных основ и актуальных проблем государственного управления в сфере туризма. Изложенные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в дальнейшей разработке теории управления туризмом.

Практическая значимость исследования заключается в разработке достаточно конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства и подзаконных актов; наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, они могут найти свое применение в образовательных учреждениях туристского профиля и юридического профиля в процессе преподавания курса административного права.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены в 4 опубликованных работах автора. Материалы исследований используются при проведении учебных занятий в Южном институте менеджмента и в процессе юридического сопровождения деятельности в сфере туризма.

Структура диссертации обусловлена задачами осуществляемого в рамках диссертации научного исследования. Работа включает в себя введение, три главы, состоящие из 7 параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы.

Туризм как объект государственного управления

Туризм - вид активного отдыха-путешествия (поездки, походы), совершаемые организованно или самодеятельно для отдыха, со спортивными (например, горный, водный, лыжный туризм) или познавательными (научный) целями

Всемирная Декларация прав человека закрепляет, что «любой человек имеет право на отдых, свободное время, на постоянное сокращение рабочего времени и на оплачиваемые отпуска» . Эта норма международного права закреплена и в национальном законодательстве: ст. 37 Конституции РФ гласит, что «Каждый имеет право на отдых. Работающему по трудовому договору гарантируются установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск.»3.

Начало нового тысячелетия ознаменовалось подъемом мирового туристского движениям по данным Всемирной туристской организации (ВТО) в 2000 году число путешествующих достигло 698 млн.человек, поступления от туризма составили более 476 млрд. долларов США. Годовой оборот (по данным ВТО на 2003 год) от туризма в мире составил около 3,8 трлн долларов. Капитальные вложения в туристскую отрасль достигают 700 млрд долларов в год, или более 11% всех инвестиций. Прямые и косвенные налоговые поступления составляют около 400 млрд. долларов, или 16% всех налоговых поступлений. Вклад во внутренний валовой продукт от туризма в ряде стран достигает 25%4.

Сфера туризма обладает высоким инвестиционным мультипликатором: 1 рубль вложений приносит 4 рубля суммарного дохода в разных отраслях экономики. Такой же умножающий коэффициент и в занятости - 1 рабочее место в туризме приводит к появлению 4 рабочих мест в отраслях, соучаствующих в производстве туристского продукта1. Например, в США туризм ежегодно поставляет услуг стоимостью более 400 миллиардов долларов и обеспечивает более 10 миллионов рабочих мест.

Бюджет многих государств существенно пополняется за счет деятельности индустрии туризма, и большую долю бюджета пополняют потоки въезжающих туристов, которые пополняют бюджет государства валютой. Следует учитывать, что экономика туризма является социально-ориентированной экономикой. Это означает, что туризм не только повышает экономический рост социальной сферы, но и играет важную роль в использовании человеком свободного времени и оздоровлении нации.

Регулирование государствами туризма учитывает эту особенность-социальную ориентацию, но не во всех странах соотношение социального туризма и туризма, как предпринимательской деятельности, одинаково.

В России наблюдаются те же тенденции. Для примера: в 1990г. по количеству международных туристских прибытий наша страна занимала 17-е место, в 1995- 18-е, в 2000г. передвинулась на 7-е место (22,8 млн. человек), хотя большая часть гостей, как ранее, прибывала из ближнего зарубежья и стран СНГ.

В современной научной отечественной и зарубежной литературе описано достаточно много подходов к определению понятия «туризм». По разным признакам эти подходы можно объединить в несколько групп.

Прежде всего, туризм как популярная форма реализации отдыха, проведения досуга.

Так, Хартией туризма, одобренной резолюцией 1 VI сессии Генеральной ассамблеи Всемирной туристской организации, в ст.1 признается «право каждого человека на отдых и досуг..., а также право свободно передвигаться без ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом»1.

Следующий подход, туризм как особая форма передвижения людей по маршруту с целью посещения конкретного объекта или удовлетворения специального интереса и возвращения к месту постоянного жительства.

Туризм как особая форма развития личности, реализуемая через его социально-гуманитарные функции (воспитательную, образовательную, оздоровительную и спортивную). В данном определении исходят из неотъемлемых прав граждан на удовлетворение духовных потребностей, приобщение к культурно-историческим ценностям.

Туризм как движение (перемещение) людей, их нахождение вне постоянного места жительства и временное пребывание на объекте интереса (поездки).

С точки зрения теории маркетинга, туризм рассматривается как сегмент рынка, на котором сходятся предприятия традиционных отраслей хозяйства (транспорта, общественного питания, гостиничного хозяйства, культуры, торговли и др.) с целью предложения своей продукции и услуг потребителям.

Принципы государственно-управленческой деятельности в сфере туризма

Существует несколько определений понятия «принцип государственного управления», использующиеся в юридической литературе.

Ю.М. Козлов в своих работах раскрывает принцип государственного управления как «основные руководящие начала, на которых строится и функционирует управление и, которые могут быть сформулированы в виде определенных правил»1.

С точки зрения Г.С. Яковлева принцип государственного управления -это «обобщение существенных и устойчиво повторяющихся взаимозависимостей и причинно-следственных связей, выражающих в виде определенных утверждений концентрированный опыт рациональной деятельности в сфере управления общественной жизнью» .

Ю.А. Тихомиров понимает под принципом государственного управления устойчивые сущностные характеристики как субъектов, так и объектов управления3.

На основе этого можно сказать, что принципами государственно-управленческой деятельности являются основополагающие идеи, используемые в управленческих отношениях и отражающие деятельность субъектов управления.

К общим принципам государственного управления туризмом можно отнести: 1. Принцип законности 2. Принцип федерализма 3. Принцип плановости

Исходя из содержания ст. 15 Конституции РФ органы, осуществляющие функции государственного управления и граждане обязаны соблюдать законы. Право придает взаимодействиям субъектов и объектов управления устойчивость и определенность, без которых процесс государственного управления не мог бы осуществляться, а значит, не достигались бы намеченные цели. Субъекты управления должны иметь четкие ориентации, заранее знать пределы своей творческой активности и конкретный состав действий.

Законность можно определить как точное и неуклонное выполнение всеми субъектами права нормативных предписаний действующего законодательства. В данном принципе можно выделить две составляющие. Первая касается сферы правотворчества: в системе управления применяется множество правовых актов. К критериям законности этих актов можно отнести: а) правомочность субъекта, принимающего акт; б) соответствие содержания акта объему полномочий субъекта; в) правильный выбор формы акта; г) соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступления акта в силу1. Нарушение указанных требований по форме или по существу влечет ущербность нормативного акта, делает его оспоримым, позволяет участникам правоотношений требовать его отмены. Многочисленные правовые акты представляют собой правовую систему, состоящую из законов и подзаконных актов.

Правовые акты управления являются вторичными по отношению к законам. Это обусловлено подзаконным характером управленческой деятельности. При оценке законности подзаконных актов следует учитывать помимо указанных критериев еще и адекватность содержания акта объему полномочий. Особое значение имеет сопоставление норм законов и норм подзаконных актов- указов, постановлений, распоряжений. Оно проводится по элементам норм и прежде всего по диспозициям, которые функционально тесно связаны, и у последних являются более конкретными и «рассыпанными» по многим актам.

Вторая составляющая законности охватывает сферу реализации (применения) права и состоит в неукоснительном выполнении (соблюдении, исполнении, использовании) всеми участниками правоотношений, включая и государство, действующего законодательства.

Сфера туризма, как и другие сферы, требует соблюдение обеих вышеуказанных составляющих законности. Кроме того, здесь очень важно придерживаться принципа законности правовых актов в их соответствии общепризнанным принципам и международным нормам, ратифицированным международными договорами Российской Федерации. При выполнении этого принципа можно добиться высокой степени воздействия на общественные процессы.

Принцип федерализма предполагает наличие федеральных органов, осуществляющих функции государственного управления в сфере туризма и аналогичных органов субъектов РФ.

Административно-правовой статус федеральных органов, осуществляющих управление в сфере туризма

Национальные интересы, специфика индустрии и международная конкуренция являются основными причинами, требующими участия государственных органов в управлении туризмом. Для сферы туризма в Российской Федерации характерна раздробленность, что затрудняет обеспечение единства различных составляющих туристской политики. Государство для управления этой сферой должно иметь долгосрочную стратегию. Судьба туризма зависит от сохранности и «продвижения» национального наследия1. Туризм должен не только участвовать, но и восприниматься как ведущий элемент во жех процессах, касающихся национального наследия. От этого будут зависеть и впечатление, создаваемое туристской индустрией в целом, и политический вес туристской отрасли. С этим связана необходимость наличия координирующих органов общей компетенции, к которым относятся Президент РФ и Правительство РФ.

Государственное регулирование сферы туризма, как и любой другой сферы в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей (ст. 10 Конституции РФ). Конституция исходит из того, что никакой государственный орган не может претендовать на суверенное осуществление всей полноты государственной власти в стране. Сама государственная власть не делится между органами - она едина. Можно говорить лишь о практической необходимости разграничения функций между органами, осуществляющими соответственно законодательную, исполнительную и судебную власть.

Президент Российской Федерации занимает в системе федеральных государственных органов особое положение. Конституция возлагает на него задачу обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными, судебными и иными государственными органами. Именно Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, хотя сам он формально не принадлежит ни к одной из трех ветвей власти. В данной связи определяющим является положение о том, что Президент устанавливает основные направления политики государства1.

Правовое положение Президента характеризуется прежде всего тем, что он является главой государства. Именно как глава государства Президент, в соответствии с п. «е» ст.84 Конституции РФ, наделен правом обращаться с ежегодными посланиями к федеральному законодательному органу. С 1994 года Президент РФ ежегодно обращается со своим посланием к Федеральному Собранию. Подготовка материалов для ежегодных посланий возложена на Администрацию Президента РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 06.04.2004 N 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации»

Стоит отметить, что Послания Президента не являются нормативными актами, это акты политического характера, содержащие программные принципы. Практика посланий главы государства законодательному органу имеется во многих странах. Содержание посланий, как правило, оказывает большое влияние как на законодательный орган, так и на общественное мнение в стране.

В Российской Федерации значение посланий Президента обусловлено тем, что Президент в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ1). В посланиях излагается видение Президентом будущего страны.

Ежегодные послания отражают положение дел на определенном этапе и пути возможного решения проблем. Так, в 1999 году Президент РФ акцентировал внимание на том, что «основным смыслом развития страны, главной идеей нашего вхождения в XXI век должно стать повышение конкурентоспособности российской экономики»2. К сожалению, проанализировав послания Президента за 2001-2004 годы, можно сказать, что экономические приоритеты, в том числе развитие прибыльных отраслей, были переведены в разряд причин проведения той же административной реформы и перестали занимать лидирующее положение для государственного управления. Послание Президента 2006 года основным приоритетом ставит социальные программы3. Изменение государственных ориентиров можно обосновать тем, что подготовкой проекта послания занимается помощник Президента по вопросам образования и науки4. Конечно, повышение уровня образования, ориентация профессионального образования на сферу туризма может привести к качественным сдвигам в отрасли, но для этого необходима активная политика государства в самом туризме. С нашей точки зрения Президент, в последних ежегодных посланиях, принял как аксиому развитую экономику в России, которая на сегодня отсутствует. К тому же реализация социальных программ должна учитывать и такую сторону, как отдых и оздоровление граждан.

Особенности административно-правового статуса организаций, предоставляющих санаторно-курортные услуги

Рассмотрение вопроса о государственном управлении туризмом в Российской Федерации предполагает рассмотрение проблем административно-правового статуса организаций и индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги в сфере туризма.

Административная правоспособность и административная дееспособность являются главными составляющими административно-правового статуса субъектов административного права. В отличие от частного права, нормативно устанаЁливающего понятие гражданской правовой дееспособности, в административном праве категория "административная правосубъектность" лишена сколько-нибудь удовлетворительного правового регулирования и анализируется учеными в целях выяснения правовой природы и общих вопросов административно-правового статуса участников административно-правовых отношений. В науке административного права приобретение административной правоспособности как одного из элементов статуса коллективного субъекта административного права в основном связывается с моментом возникновения статуса юридического лица (регистрация коллективного субъекта в налоговых органах).

Для организаций, как для коллективных субъектов административного права содержание статуса связывают со следующими обстоятельствами: 1) является ли он частью государственного механизма или нет; 2) каким видом деятельности он занимается (хозяйственной, культурно-воспитательной и т.д.); 3) является он самостоятельной организационной единицей или включен в более сложную организационную структуру1.

Для рассмотрения административно-правового статуса коллективных субъектЪв предлагаем следующую структуру, которая представляет собой два основных блока: а) целевой; б) структурно-организационный.

Для исследования в работе были избраны организации, предоставляющие санаторно-курортные услуги. Первым элементом административно-правового статуса коллективного субъекта являются его цели, задачи и функции, закрепленные юридически. Цель в данном случае нужно понимать как обеспечение определенной социальной потребности, которая в положениях, уставе конкретизируется в перечне задач и выполняемых функций.

Выявление целевой составляющей структуры административно-правового статуса таких организаций необходимо соотнести такие понятия, как «санаторно-курортное лечение» и «туризм».

Федеральный закон № 26-ФЗ от 23 февраля 1995 года «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» под санаторно-курортным комплексом понимает индустрию здоровья, представленную лечебно-профилактическими учреждениями, основным видом деятельности которых является, прежде всего, медицина, основанная на эффективном использовании природных физических факторов и имеющих свою специализацию. Под туристской индустрией понимается совокупность гостиниц и иных средств размещения, средств транспорта, объектов общественного питания, объектов и средств развлечения, объектов познавательного, делового, оздоровительного, спортивного и иного назначения. Т.е. в соответствии с этим законом оздоровительное направление стоит для туристской индустрии на предпоследнем месте.

Кроме этого, отличаются и субъекты, которым услуги оказываются. Турист-гражданин, посещающий место временного пребывания в оздоровительных, познавательных, профессионально-деловых, спортивных, религиозных и иных целях в период от 24 часов до 6 месяцев подряд или осуществляющий не менее одной ночевки. Состояние здоровья туриста в законе не определено. В санаторно-курортные учреждения направляются больные, страдающие хроническими заболеваниями, причем, направление его определяется наличием показаний, так как даже стадия заболевания порой является противопоказанием для его пребывания даже в специализированном санатории. В связи с чем и появился Приказ Министерства здравоохранения РФ № 256 от 22 ноября 2004 года «О порядке медицинского отбора и направления больных на санаторно-курортное лечение»1.

Для туриста не имеет принципиального значения срок пребывания, а для больного он определяется прохождением курса лечения, который сегодня в урезанном виде требует минимум 14 дней.

ТЕМА 15. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТУРИЗМА

15.3. Меры государственного воздействия общего характера

Среди мер государственного управления общего характера одни являются собственно экономическими, другие - мерами внеэкономического характера, но при этом непосредственно влияют на экономическое развитие туристской индустрии. К ним относятся:

Прямые бюджетные ассигнования на разработку и реализацию целевых программ развития туризма;
- разработка статистических механизмов, позволяющих вести объективный статический учет и контроль в туристской индустрии. В настоящее время в России невозможно оценить доходы, получаемые на отдельной территории от туристской деятельности, нет статистики страховых сумм по въезду в Россию и выезду из России и т.д.;
- поддержка инфраструктуры туризма;
- сохранение и рациональное использование туристских ресурсов: контроль за соблюдением экологических норм, охрана культурно-исторического наследия. В связи с нарастающими темпами загрязнения окружающей среды возрастает значение государственной экологической защиты: требуется введение новых регламентирующих мер и усиление существующих. Среди используемых мер - государственные ограничения на высотность зданий, на количество транспорта, прибывающего в страну, например теплоходов, входящих в порты, на неоновые вывески и т.д. Государство создает заповедники, контролирует экологичность оборудования туристских объектов (водоснабжения, вывода сточных вод, вывоза мусора и др.);
- обеспечение безопасности туристов: федеральный орган исполнительной власти в сфере туризма обязан информировать туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности в стране или месте пребывания. В случае стихийного бедствия он обеспечивает оказание помощи туристам, терпящим бедствие, организует эвакуацию туристов из страны временного пребывания;
- обеспечение прав граждан на отдых и свободу передвижения при совершении путешествий, защита прав туристов;
- упорядочение туристских формальностей;
- развитие международных контактов, связанных с туристской деятельностью;
- создание условий для деятельности, направленной на воспитание и образование туристов, в частности в области экологии;
- содействие кадровому обеспечению: создание условий для подготовки новых кадров и повышения квалификации руководителей и персонала туристских предприятий;
- содействие развитию научных исследований туристской деятельности.

Контрольные вопросы и задания

1. Назовите меры государственного воздействия на туристский спрос.
2. Какими способами и средствами располагает государство в регулировании туристского предложения?
3. Укажите меры государственного регулирования туризма общего характера.

Лицензирование в туризме. Основные положения

Основы стандартизации в туризме

Сертификация в туризме. Общие положения

Туристская политика

Эффективное функционирование системы туризма невоз­можно без планирования, регулирования, координации и кон­троля со. стороны структур, ответственных за его развитие. Это обусловливает необходимость разработки и реализации турист­ской политики.

Туристская политика - это система методов, мер и мероприя­тий социально-экономического, правового, внешнеполитиче­ского, культурного и иного характера, которая осуществляется парламентами, правительствами, государственными и частными организациями, ассоциациями и учреждениями в целях созда­ния условий для развития туристской индустрии, рационального использования туристских ресурсов, повышения эффективности функционирования системы туризма.

Туристская политика формируется и реализуется на различных уровнях: государственном, региональном, отдельного предприятия.

Туристская политика государства носит все характерные черты его общей политики. Однако имеются и определенные специфи­ческие факторы, под влиянием которых туристская политика формируется. К ним относятся:

· природные условия страны (климат, географическое поло­жение, рельеф, флора, фауна), воздействующие на турист­скую политику в зависимости от их наличия или отсутствия, рационального или нерационального использования в це­лях туризма;

· транспортные условия, определяющие доступность объек­тов туристского интереса;

· социальные, экономические и правовые условия развития туризма.

Вместе с тем следует отметить, что туристская политика го­сударства не может строиться исходя исключительно из его внутренних условий. Любая страна, выходящая на международ­ный туристский рынок, вступает в сложную систему конкурент­ных отношений с другими государствами, а также с целыми мировыми регионами. От того, насколько правильно и эффек­тивно построена и реализована туристская политика, зависит роль и место конкретного государства на рынке международно­го туризма.

Цели туристской политики связаны с конкретными экономи­ческими и историческими условиями развития страны и степенью

зрелости самой туристской индустрии. Имеется в виду, что в пе­риод становления туризма в какой-либо стране и утверждения ее на международном туристском рынке могут ставиться одни цели, а в период достижения высокой степени развития сферы туриз-. ма - другие. В большинстве стран, стремящихся к развитию тури­стского рынка, цели формируются следующим образом:

· эффективное использование имеющегося туристского по­тенциала;

· улучшение оснащения объектов туристкой индустрии;

· гармонизация развития туризма с учетом особенностей природных условий;

· повышение надежности и рентабельности сети туристских

· транспортных парков;

· повышение процента занятых мест;

· увеличение рентабельности функционирования предпри­ятий туристкой индустрии в «мертвые» сезоны;

· обеспечение оптимального соотношения.между ценами и результатами;

· привлечение клиентуры путем предоставления разнообраз­ных товаров и услуг;

· постоянная адаптация предложения к изменениям вкусов потребителей;

· поощрение сотрудничества между организациями, зани­мающимися туризмом;

· интенсивное и действенное развитие сферы рекламы.

В практической деятельности страна может быть ориентиро­вана как на отдельные цели, так и на их совокупность. Основная задача должна состоять в удовлетворении потребностей туристов при рациональном использовании имеющегося туристского по­тенциала и обеспечении устойчивого развития туризма.

На основе государственной туристской политики местными органами власти формируются локальные цели, которые реали­зуются на уровне определенных туристских регионов: увеличе­ние туристской привлекательности региона; сохранение окру­жающей среды; рост продолжительности пребывания туристов в регионе; увеличение денежных поступлений от туризма; улуч­шение использования материально-технической базы и турист­ской инфраструктуры.

На уровне туристского предприятия цели туристской полити­ки ориентированы на обеспечение удовлетворения потребностей туристов, увеличение доходов и прибыли от предоставления тури­стских услуг, оптимизацию качества туристского обслуживания, освоение новых рынков и т.д.

Реализация целей туристской политики требует координации (вертикальной и горизонтальной) деятельности различных ин­ституциональных единиц, интегрированных в систему туризма. Таким образом, туристская политика должна рассматриваться как составная часть общей политики государства в приложении к туризму, как деятельность, тесно связанная с экономикой, со­циальной сферой, культурой, экологией и другими общественно значимыми системами. Говоря о значении туристской политики для общества, известный специалист в этой отрасли Д.Л. Энджел отмечает, что «высшей целью туристской политики является интеграция экономических, политических, культурных, интел­лектуальных и общественных благ, создаваемых туризмом, при­менительно к людям, направлениям и странам для улучшения общего качества жизни и обеспечения укрепления мира и благо­состояния».

В рамках формирования и реализации туристской политики государство выполняет ряд функций, обеспечивающих общест­венные интересы и жизнедеятельность системы туризма в це­лом. К таковым в широком смысле слова относятся:

· координация;

· планирование;

· регулирование;

· маркетинг национального туристского продукта;

· стимулирование;

· социальный туризм; » защита интересов.

Координация является одной из наиболее значимых функций, реализуемых государством в туристской политике. В значительной степени этому способствует тот факт, что выполнение государст­вом других функций зависит от того, насколько оно способно ско­ординировать и сбалансировать интересы всех субъектов системы туризма. Специфика туризма, многообразие его проявлений, высо­кая степень вовлечения самых разнообразных видов деятельности

в его организацию, необходимость сочетания деятельности пред­принимательских структур и государства, обеспечение партнерст­ва с частным бизнесом - вот лишь небольшой перечень причин, выводящих функцию координации на первый план.

Феномен туризма состоит в том, что он имеет не только ком­плексный, но и межведомственный характер. Поэтому особен­ность координации заключается также и в том, что помимо самой системы туризма государство должно обеспечивать взаимодейст­вие собственно государственных структур (министерств и ве­домств) для решения задач развития туризма. Кроме того, в связи со становлением туристских регионов и центров усиливается роль местных органов власти, что ведет к необходимости усиления ко­ординации местных и общенациональных интересов.

Считается, что возможности саморегулирования системы ту­ризма, характерные для раннего этапа ее развития, практически исчерпаны. Основными причинами этого являются:

· массовость туристских путешествий вследствие достиже­ний научно-технического прогресса, повышения уровня жизни народов многих стран мира и действия других бла­гоприятных факторов;

· включение многих стран и регионов в туристский бизнес и обострение конкурентной борьбы на мировом турист­ском рынке;

· увеличение числа отраслей, организаций и предприятий, занятых в туризме;

· усиление экономической, социальной, культурной и поли­тической роли туризма в национальном и международном масштабе.

Возникнув в недрах частного бизнеса, туризм может устойчиво развиваться только в том случае, если государство обеспечит для этого необходимые правовые, экономические, политические и про­чие условия. Отдав туризм полностью на откуп действию рыноч­ных факторов, невозможно обеспечить его устойчивое развитие, не наносящее ущерба природным, культурным и общечеловече­ским ценностям национальной экономики, а также выполнение туризмом своей социальной функции по оздоровлению нации. В Гаагской декларации по туризму (приложение 2) отмечалось, что в нем «существуют определенные границы, дальше которых процесс децентрализации и деконцентрализации идти не может;

как бы там ни было, без национального механизма, обеспечиваю­щего координацию туристской политики государства на нацио­нальном и региональном уровнях, не обойтись». Именно поэтому государство должно предусматривать меры, сдерживающие сти­хийное развитие туризма и направляющие его в цивилизованное рус­ло с целью «его развития в гармоничном соответствии с обеспечением других основных потребностей и видов деятельности общества».

Планирование как функция туристской политики проявляется в большом многообразии форм (развитие, инфраструктура, марке­тинг и т.д.), структур, вовлеченных в этот процесс (министерства экономики, финансов, статистики, транспорта, торговли, образова­ния, государственные и местные органы управления туризмом и др.), а также масштабов (международное, общенациональное, региональное, местное и отраслевое). Планирование в туризме на­правлено на отражение экономических, социальных и иных це­лей, достижение которых ставится государством в основу этого процесса, в результате чего отражается превалирование опреде­ленных интересов и ценностей над другими.

Документы международных конференций по туризму указыва­ют, что его устойчивое планомерное развитие и защита в каждой отдельно взятой стране зависят прежде всего от усилий со стороны государства. «Туризм должен планироваться государственными властями, а также местной администрацией и туристскими орга­низациями на комплексной и последовательной основе», - отме­чается в Гаагской декларации по туризму.

Свое конкретное выражение функция планирования находит прежде всего в программах развития туризма (национальных, региональных, местных). Так, Советом министров Республики Беларусь принята Национальная программа развития туризма Республики Беларусь на 2001-2005 годы. Ее цель заключается в формировании и развитии в республике современного высоко­эффективного и конкурентоспособного туристского комплекса рыночного типа, обеспечивающего удовлетворение потребно­стей отечественных и зарубежных граждан в туристских услугах и существенный вклад туризма в развитие национальной эконо­мики за счет увеличения количества рабочих мест, налоговых поступлений, притока иностранной валюты, сохранения и ра­ционального использования историко-культурного и природного наследия.

Регулирование выступает как наиболее яркое проявление ту­ристской политики государства.

Основными целями государственного регулирования туриз­ма являются:

· обеспечение прав граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав совершения путешествий;

· охрана окружающей среды;

· создание условий для деятельности, направленной на вос­питание, образование и оздоровление туристов;

· развитие туристской индустрии, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и его граждан, разви­тие международных контактов, сохранение объектов тури­стского интереса, рациональное использование туристских ресурсов.

Государственное регулирование туризма осуществляется, как правило, путем создания соответствующей законодательной и нор­мативной правовой базы, обеспечивающей эффективное функ­ционирование туристского рынка, доступ к ресурсам и их исполь­зование в целях туризма, соблюдение и защиту прав и интересов субъектов системы туризма и туристов, установление правил въез­да, выезда и пребывания на территории страны с учетом интересов развития туризма.

Отношения в системе туризма регулируются нормами как общего, так и специального законодательства. В туризме приме­няется большое количество правовых и нормативных докумен­тов. Так, административным законодательством регламентиру­ется порядок получения въездных виз, валютным - форма расчетов, таможенным - порядок перемещения через границу декларируемых товаров. К законодательным и иным нормативным актам, непосредственно регулирующим туристскую деятельность, относятся прежде всего соответствующие законы (например, в Республике Беларусь - Закон «О туризме», в Российской Фе­дерации - Федеральный закон «Об основах туристской деятель­ности в Российской Федерации»), положения об осуществлении туристской деятельности, лицензировании, нормативно-техни­ческие документы по стандартизации и сертификации, правила предоставления гостиничных услуг и др.

Важнейшими средствами регулирования туризма являются ли­цензирование, стандартизация и сертификация (см. § 3.3-3.5).

Маркетинг национального туристского продукта также явля­ется одной из важнейших функций государственной политики. Он направлен на формирование, продвижение и позитивное развитие туристского имиджа (ведущего туристского образа) страны, что является неотъемлемым условием привлечения ино­странных туристов.

Национальный туристский продукт - это совокупность, во-первых, имеющихся природных, культурных и историко-архитектурных ресурсов, привлекаемых и используемых в тури­стской деятельности; во-вторых, туристской и сопутствующей инфраструктур; в-третьих, деятельности туристских предпри­ятий, выраженной в создании, продвижении и реализации конкретных туристских продуктов, направленных на привле­чение туристов из других стран и регионов мира.

Иными словами, под национальным туристским продуктом следует понимать результат деятельности государства по привле­чению и обслуживанию туристов и формированию собственного имиджа. Положительный имидж важен не только для туристско­го предприятия, но и для страны в целом, так как он является важнейшим условием привлечения иностранных туристов. По­нятие национального туристского продукта связано с совокуп­ным предложением туристских услуг, достопримечательностей, условий пребывания туристов и является, таким образом, доста­точно условным, отражающим состояние и уровень развития ту­ризма в том или ином государстве. Однако несмотря на услов­ность, это понятие имеет весьма конкретное воплощение и не менее конкретное восприятие со стороны потенциальных тури­стов.

Имидж страны, по определению ВТО - это совокупность эмо­циональных и рациональных представлений, вытекающих из со­поставления всех признаков страны, собственного опыта и слухов, влияющих на создание определенного образа. Все перечисленные факторы позволяют при упоминании названия государства вы­строить по отношению к нему цепь ассоциаций.

Имидж страны существует на нескольких уровнях - быто­вом, социально-экономическом, деловом.

Поскольку туризм является не только экономическим, но и социальным, культурным, экологическим и политическим яв­лением, все вышеперечисленные проявления имиджа страны необходимо принимать во внимание при его формировании, по­зитивном развитии и продвижении на мировом туристском рын­ке. Данная деятельность включает ряд взаимосвязанных этапов:

· оценка туристского потенциала страны;

· определение его сильных и слабых сторон; » обоснование возможного туристского имиджа страны с по­зиций целевых групп туристов;

· разработка направлений эффективного развития и продви­жения имиджа страны.

Важнейшую роль в формировании продвижения и позитив­ном развитии туристского имиджа страны играют следующие маркетинговые коммуникационные мероприятия:

· подготовка и издание базового пакета информационно-рек­ламных материалов, в том числе единого календаря турист­ских событий в стране;

· участие единым национальным стендом в работе междуна­родных туристских выставок;

· организация ознакомительных поездок в страну предста­вителей зарубежных средств массовой информации, тури­стских предприятий и организаций;

· создание информационных банков данных туристских мест размещения, предприятий туристской индустрии, туров и маршрутов по стране;

· использование Интернета для распространения информа­ции о туристских возможностях государства;

· формирование единой туристско-информационной сети на территории страны с учетом ее интеграции с аналогич­ными международными сетями.

Важнейшую роль в маркетинге национального туристского продукта играют рекламно-информационная деятельность и про­паганда туристских возможностей страны. Проведенные ВТО

исследования (на примере нескольких стран) позволили вы­явить закономерность между увеличением расходов на рекламу национального туристского продукта и последующими поступ­лениями от туризма за пять лет (табл. 3.1).

Таблица 3.1

Похожая информация.